【PM】我国城市总体规划生态考量的不足及对策探讨
点击蓝字关注规划师杂志公众号
作者中国科学院生态环境研究中心城市与区域生态国家重点实验室、中国科学院大学博士研究生郑善文，北京市城市规划设计研究院研究室副主任何永，中国科学院生态环境研究中心党委书记、副主任，中国生态学会副理事长欧阳志云在《规划师》2017年第5期撰文，我国城镇化进入“下半程”，城市在带来人口集聚、生活便利、经济高效的同时，也造成了城市建设大量侵占生态用地、吞噬生态空间、破坏生态环境，导致城市人居环境恶化、生态服务功能退化、各种“城市生态病”频发等现实问题，与当前我国生态文明建设及绿色发展理念的要求尚有较大差距，作为全面指导城市发展与建设的城市总体规划面临着从城市规划角度改善城市人居环境的严峻挑战。文章在梳理一般城市总体规划中与生态有关的内容及当前新近城市总体规划有关生态考量新探索的基础上，指出城市总体规划对于城市生态功能考量的缺失或不足，主要包括规划思想上的增长优先、生态置后，规划制度上的定位不清、融合不够，规划内容模糊宽泛且忽视生态服务功能内涵，规划指标庞杂、核心指标不突出，规划实施与管理务虚不务实、可操作性不够、执行不力等。针对这些缺失与不足，提出应在城市总体规划阶段开展城市生态评估与生态专项规划的编制，引入城市生态规划的思想方法，加强城市总体规划在生态维度的考量和应对措施，以期切实改善城市人居环境。此外，还提出树立城市生态系统观和整体性研究思维、建立城市生态评估、规划与监管体系等思考与展望。
[关键词]生态缺失；城市总体规划；生态专项规划；城市生态系统；城市生态服务功能
[文章编号]1006-0022(2017)05-0039-08
[中图分类号]TU981
[文献标识码]A
[引文格式]郑善文，何永，欧阳志云．我国城市总体规划生态考量的不足及对策探讨[J]．规划师，2017(5)：39-46．
一
一般总规中与生态相关的内容
总规作为指导城市发展与建设的总体蓝图，是城市建设和规划管理的法定依据，是城市规划的“龙头”，在城市发展过程中起着至关重要的整体调控作用。概括起来，依据《城乡规划法》与《城市规划编制办法》，一般总规的主要内容包括确定城市性质与职能、城市规模、城市发展方向、总体用地布局、功能分区和道路交通等，笔者将其核心内容归纳为“一图、一表、两规模”，“一图”即用地布局规划图，“一表”即规划用地平衡表，“两规模”即城市人口规模与用地规模。其中，“一图”与生态有关的主要内容包括用地适宜性评价、绿地系统规划及空间管制中的“三区四线”划分；“一表”与生态有关的内容主要就是绿地比例及人均绿地面积；“两规模”与生态有关的内容是“理应”基于生态承载力预测的城市规模；另外，还有关于环境治理的环境保护规划等。
（一）用地适宜性评价
总规在前期需要进行用地适宜性评价，以指导城市发展方向及建设用地的选择。技术方法上主要是从地质、地形、地貌、历史保护和防洪等因素出发，综合分析规划地区的生态敏感性、生态安全格局，从而划分禁建区、限建区与适建区，城市建设优先选择适建区、适度利用有条件的限建区、禁止使用禁建区，但很多城市发展与建设并未遵循此原则，有的城市甚至“背道而行”。实际上对城市发展最有影响力的往往是区位、交通和经济等因素 ( 如该地区的交通可达性、拆迁量、场地改造工程量等)，所以城市建设用地选择的原则似乎是“避难就易、避重就轻”，甚至有些规划变不适宜用地为适宜用地，导致填河造地、填塘造地和占用耕地等现象屡见不鲜，生态用地被不断侵噬，甚至还带来一些灾难性的后果，也说明总规中用地适宜性评价的约束力较弱。
（二）生态承载力分析与城市规模预测
总规前期一般都会进行生态承载力的专题研究，多从水资源与土地资源两个角度测算一个城市所能容纳的人口、依据人口测算所需的用地规模，但关于生态承载力的研究结果很难对最终城市规模的确定起到实际约束作用，城市发展仍是“唯增长论”，城市人口永远在增长、用地永远在扩张。另外，实际上对城市用地规模约束最大的是国土部门的建设用地指标，而非生态承载力，这恰恰也是生态承载力分析“形同虚设”的另一症结。
（三）绿地系统规划
作为总规的传统专题之一，绿地系统规划主要是确定城市水系和绿地系统的总体布局，核心指标包括绿地占总建设用地比例、人均绿地面积等，国家生态园林城市等评选也主要是要求人均绿地面积。应该说，长期以来绿地系统规划是总规中控制生态要素的重要途径，发挥了较大作用，但也存在仅注重绿地空间表象、忽视其生态服务功能内涵，重视“量”的扩大、忽视“质”的提升，以及认为“绿化即生态”等误区，如有些地区的大草坪、大广场，虽然绿地量扩大了，但其对生态功能的影响反而是负面的。另外，从城市生态系统角度出发，绿地系统规划的内容则显得较为单一、未完全覆盖城市生态各要素。
（四）“三区四线”空间管制
在“三区”(禁建区、限建区、适建区)基础上，总规还要求划分“四线”(红线、绿线、蓝线、黄线 ) 和城市增长边界。其中，绿线和蓝线分别是对城市主要绿地和水系的控制线，城市增长边界则是针对城市建成区扩张划定一条不可逾越的“红线”。应该说，“三区四线”的空间管制要求对总规层面生态要素的控制有较大促进作用，但也存在划分不够严谨、执行不力、在城市实际发展中往往被肆意突破等问题。
（五）环境保护规划
一般总规也会做环境保护规划的专题研究，主要是从城市环境治理角度出发，提出一些环境质量控制指标和环保措施，如水污染控制、空气质量控制、噪声控制和垃圾无害化处理率等。
（六）小结
综上，一般总规中与生态相关的内容可分为前期的用地适宜性评价和生态承载力分析以及后期的绿地系统规划、绿线、蓝线及城市增长边界等，这些内容在总规的生态控制方面发挥了积极作用，但也存在如用地适宜性评价和生态承载力分析“形同虚设”、绿地系统规划重“量”轻“质”、空间管制执行不力、环境保护规划与空间规划关系较弱等缺失或不足(表2)。
二
近年来总规加强生态考量的新探索
近年来城市规划也越发重视生态问题，在总规阶段也有诸如生态专题、生态城市(区)总规、生态基础设施规划、总规环境影响评价及生态专项规划等有益的理论和实践新探索。
（一）总规生态专题
部分新近总规探索了有关生态或环境保护专题的研究，多是基于生态承载力、生态安全格局和生态适宜性等现状分析，为城市规模预测和城市用地选择做前期论证，进而划分市域生态网络格局和生态功能分区，划定生态保护区或生态保护红线，并提出若干环境保护控制目标或环境污染治理措施。总规的生态专题整合了传统总规中相关生态控制的内容，有积极意义，但也存在研究尺度偏市域、内容较宽泛、对实际城区人居环境建设和生态功能改善影响甚微等问题，另外还存在专题的重要性不够、成果得不到重视等制度性缺陷。
（二）生态城市(区)总规
近年来，住建部在全国推行了一批绿色生态示范城市 ( 区 ) 的规划与建设试点，其中有代表性的有天津中新生态城、深圳光明新区、无锡太湖生态城及河北“4+1”生态城(石家庄正定生态城、唐山湾曹妃甸生态城、北戴河新区、黄骅生态城和涿州生态城 ) 等，这些生态城规划大部分是在总规尺度上更多地融入生态考量，技术方法大都是先提出一个生态城建设总目标，建立一个包括社会、经济、环境、能源和绿色建筑等庞大内容的生态城指标体系，随后从绿色交通、能源利用、水资源利用、绿色建筑、垃圾处理等子系统进行分项的规划探索。以天津中新生态城为例 ( 图 1)，其构建了包括 22 项控制性指标与 4 项引导性指标共 26 项指标的生态城指标体系，在规划方法上推崇生态优先、绿色交通和绿色能源等理念，在规划布局上强调以轨道交通站点为中心进行圈层式布局、突出中央生态岛等，其他如唐山湾曹妃甸生态城构建了包括141项指标的生态城指标体系、黄骅生态城指标体系则包括 66 项指标 ( 表 3)。这些生态城的规划在较大程度上促进了总规阶段生态考量的探索，创新性地提出了一些生态系统控制的方法，但也存在指标体系过于庞杂、规划内容缺乏重点和规划实施困难等问题。
（三）总规生态基础设施规划
有关学者探索了总规的生态基础设施规划，生态基础设施是提供自然生态服务的主要载体，主要是指生态化的水系、湿地、绿地及林地农地等。俞孔坚等人从景观绿地系统出发提出基于生态基础设施的“反规划”理论和方法；李锋等人从湿地、绿地及地表硬化的生态改造三个方面探讨了生态基础设施规划的重点；时下较热的“海绵城市”也主要是针对城市排水系统的生态处理对策，强调对雨水的存蓄和利用。此外，还包括景观生态学原理在绿地系统规划中的运用、城市生态廊道规划、碳氧平衡方法计算城市绿化面积及新生态技术的运用，如废水处理、雨水回收和节水技术等。
（四）总规环境影响评价
目前我国环境影响评价 ( 简称“环评”) 包括战略环评、规划环评和项目环评三大块，其中涉及总规环评的较少。杨洁等人总结了规划环评的研究进展，提出规划环评的主要对象是城市规模、城市布局、土地利用方式、基础设施及产业发展等对环境产生的影响；舒廷飞等人与代欣召等人提出城市规划与规划环评融合、一体化的思考，建议环评早期介入规划；余剑锋等人在天津海滨休闲旅游区的规划环评工作中对环境现状进行分析与评价，将规划方案与不实施规划的环境影响进行对比，以对该旅游区的规划布局提出建议；陆佳介绍了深圳总规环评的情况，提出由“事后环评”向“事先环评”转变的建议；杨邦会等人选取总规的规模、结构和布局三大要素，采用水、大气、声环境三个环境系统模型进行计算和模拟，构建了城市环境影响评价空间信息模型；熊鸿斌等人探讨了生态足迹方法在总规环评中的应用；王岩等人探讨了水足迹和虚拟水战略在城市规划环评中的应用，并以北京为例计算了该市GDP的水足迹。
可以看出，目前总规环评基本都是对规划的环境影响进行评估，特别是对水、噪声和大气等环境污染的评价，缺少对整体生态系统和生态服务功能影响的评价，杨洁等人提到要对规划的“生态合理性”和“绿色化程度”进行评价，但篇幅较少，没有明确阐述，且多数总规环评没有起到约束甚至引导总规的作用，处于“走过场”的尴尬境地，成果得不到重视。
（五）生态专项规划
有关城市生态专项规划的研究较少，广州市于 2010 年编制完成《广州市生态专项规划》，该规划提出“城市生态系统格局—过程—功能理论框架”及“优化生态格局—调节生态过程—提升生态功能”的规划思路(图2)，构建了 30 个广州城市生态关键指标，分别就生物多样性、能源利用、热环境改善、雨洪调控、面源污染与垃圾污染控制六个生态支撑体系进行了研究，并初步划定了广州市的基本生态控制线( 图 3)。该规划是国内较早、较系统的生态专项规划，并与《广州市城市总体规划(2011—2020)》相衔接，具有较大积极影响，但其主要针对市域尺度，对城区尺度的研究相对欠缺。
此外，李栋等人对城市生态专项规划的定位、目的和主要技术流程作了论述，认为“城市生态专项规划应定位为在总体规划指导下，对城市发展中全部或部分生态要素进行系统研究、科学评价和合理规划的具体手段”，提出了包括调研、生态问题辨识、生态系统分析、生态系统规划和实施机制设计五个阶段的技术流程。薛松等人在河北黄骅生态城市专项规划中运用了以湿地与城市共生为最大特色的“以蓝代绿、湿地入城、综合塑造”规划策略，以湿地网络为骨架来组织城市，并探讨了以生态城市专项规划通则和单元图则为手段的控制形式 。
（六）其他探索
此外，还有诸如环保部门的生态市、生态县规划，林业部门的森林城市规划等宏观层面的规划探索，这些规划均偏向于市域尺度和政策视角，对具体城市建设与开发效果不明显、针对性与可操作性不足。
综上所述，部分新近总规作了很多融入生态考量的新探索，发挥了积极作用，但在规划尺度、内容、方法、指标及制度建设上仍存在一些不足(表4)。
三
当前总规生态考量的不足
传统一般总规中与生态有关的内容及近些年有关总规生态考量的新探索在规划思想、制度、内容、指标及管理与实施五个方面仍存在不少问题和不足。
（一）规划思想：增长优先、生态置后
现在大多城市的规划仍然是“增长优先论”，城市人口永远在增长、用地永远在扩张，城市的“发展”似乎是不受资源环境约束的，“以人定城、以需定供”，有多少人就配多少设施，供水、供电不够就从外地调水、调电，生态承载力“形同虚设”，造成严重的“规划过剩”和“城市超载”问题，近年不断出现的“鬼城”即是最好的例证；特别对于某些地方执政者来说，生态似乎是种“奢侈品”，总是被放在最末位来考虑，从而导致某些城市生态环境问题尤为严峻。
此外，现行总规的生态考量仍是在“传统套路”上冠以“生态”之名，“生态城市”“生态产业”“生态交通”“生态社区”等新概念、新名词层出不穷，但对其背后的生态学原理、意义和实施路径是模糊的，缺乏深层次、系统性的探究。
（二）规划制度：定位不清、融合不够
目前总规的生态考量多数只是一个专题研究，起辅助作用，不属于法定、核心规划内容，所处地位相对较弱，生态规划本身定位不清，其内容、方法和指标等仍不够明确，规划成果与总体规划融合不够，从而造成有关生态考量结论无用、规划得不到重视等制度性问题，故生态规划核心内容融入总规以达到法定化极为紧迫。
（三）规划内容：宽泛模糊，忽视生态服务功能、缺乏生态绩效评估
当前有关生态规划的思路仍不够明确，规划内容依然宽泛、模糊不清，多数总规仍只重视各类建设用地和空间资源的配置，忽视空间背后城市生态服务功能的内涵，缺乏对城市生态功能、生态因子、生态过程和生态系统的整体研究，缺乏对规划方案的生态绩效评估，规划完成后缺乏相应的评估、修改、优化机制。
（四） 规划指标：体系庞杂、核心指标不突出
一个无所不包、庞杂的指标体系(动辄几十甚至上百个指标 )，控制重点不突出，指标越多反而越难控，从而造成“什么也控不了”的尴尬局面，缺少有效、好用和可评价的核心指标。此外，指标设置雷同，一套指标“打遍天下”也不合理，如下凹绿地在南方多雨地区反而容易导致内涝，需针对不同地域、不同城市凝练出有针对性、可操作的核心生态规划指标。
（五）规划管理与实施：可操作性不够、执行不力
目前生态规划大多只提一些生态城市的目标或原则，喊口号的多、实际行动的少，务虚多、务实少，对于生态规划管理“管什么、如何管”基本还是空白，规划成果缺乏“落地”抓手，规划做完后没有相应的评估、反馈与监督机制，规划在实施中被随意更改、执行不力等问题较严重。
针对上述总规存在的生态缺失，本文提出树立城市生态系统研究思维，遵循生态优先、尊重自然、因地制宜和适度发展原则，探索总规阶段城市生态专项规划的编制，建立城市生态评估与监测体系，完善生态专项规划制度等五方面建议，以期在总规阶段能更好地促进城市生态功能的提升、人居环境的改善及城市生态系统的健康发展。
（一） 树立城市生态系统研究思维，理清生态服务功能与城市规划间的关系
城市是典型的社会、经济、自然复合的生态系统，城市规划应树立城市生态系统的研究思维和视角，吸收生态服务功能理论，理清生态服务功能要素与城市规划要素间的关系，针对城市生态功能、生态因子、生态过程和生态系统进行整体性研究，聚焦城市用地与空间资源分配，从城市空间规划视角出发，寻找提升城市生态服务功能的规划方法与对策，保障城市良好的人居与生态环境。
（二） 遵循生态优先、尊重自然、因地制宜和适度发展的原则
总规应遵循生态优先、尊重自然、因地制宜和适度发展的原则，建立生态不是“奢侈品”而是“必需品”的理念，把生态放在最优先的位置考虑，在确保城市生态系统健康的基础上谋求发展。此外，还应加强生态承载力分析，以承载力倒推城市规模，以供定需、供需平衡，以适宜规模、适宜速度发展而非“超载、超速”发展，从而避免“规划过剩”和“城市超载”，对“超载”的城市要由“增量规划”向“减量规划”转变。
（三） 建立城市生态绩效评估与监测体系
探索基于城市生态服务功能绩效的城市生态评估与监测体系，建立动态评估、实时监测机制，特别是要探索对规划方案的生态绩效进行评估的方法体系，从生态服务功能角度检验规划方案对城市生态系统的影响，通过评估反馈加强正影响、削弱负影响，进而优化、调整规划方案。
（四） 探索编制总规阶段生态专项规划，确立规划框架、目标、内容与核心指标
生态规划是一种思想方法，应将其融入城市规划各阶段，在法定的总规阶段探索生态专项规划的编制显然具有重要意义。新时期应从指导思想、规划定位、规划目标、规划原则、规划方法、规划内容、核心指标及制度等方面探讨基于生态导向的城市总规阶段生态专项规划的编制。
（五） 完善生态专项规划制度
(1) 提高规划权威性：法定化、核心化。将生态专项规划纳入总规的必设专题，有关结论和指标充分融入总规，重要内容 ( 生态空间与指标等 ) 纳入总规的强制性内容，用法定规划确保生态专项规划确定的各生态控制要素的严肃性。
(2) 保障规划实施：核心生态控制要求列入“强制性条件”控制。从规划审批层面探讨核心生态要求作为“强制性条件”控制的方法，生态功能损失“一票否决”制，如相应生态功能不达标或生态评估不合格则不予规划审批通过。另外，规划修改若涉及生态控制“强制性条件”，必须在不损害生态服务功能的前提下充分论证并重新报批。同时，还应建立包括经济制度、法律制度、协调制度等全面的制度体系来保障规划实施，如探讨对提高生态功能的做法进行容积率奖励的机制及建立部门联席审批制度等。
(3) 加强生态绩效考核。以城市生态评估为基础，密切关注城市各项生态服务功能指标的实施情况，建立动态监督与考核机制，探索生态评估与其他绩效评估结合的方式，融入到有关城市评比 ( 如生态园林城市 ) 和领导绩效考核体系中去，从制度层面加强生态检查、引起城市管理者的充分重视。
文章全文详见《规划师》杂志2017年5期
《我国城市总体规划生态考量的不足及对策探讨》
论文征稿（点击图片详见具体要求）
《规划师》杂志近期文章推荐
（点击蓝字可打开链接）
转载须知
文章转载时后台回复“转载”二字，
如需开白名单进行转载请在后台回复ID，
无授权图片的童鞋会被举报的哦！
识别图中二维码进入微店购买《规划师》杂志
《规划师》杂志社